GİRİŞ
2863
Sayılı Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma Kanunu’na göre, özel mülkiyetteki bir
taşınmazın, korunması gereken taşınmazlar kapsamına alınması maliklerin
mülkiyet haklarının verdiği imkânlardan yoksun bırakılması anlamına gelmektedir.
Taşınmaz maliklerinin tasarruf hakkını engelleyen bu idari kararlar, kamu
yararının özel yarara tercih edilmesi nedeniyle önemli hak kayıplarına
uğramaktadırlar. Mülkiyet hakkını ihlal eden müdahalelerden biri olan, söz
konusu kanun kapsamında alınan idari kararların, kamulaştırmasız el atma(fiili
yol) kavramıyla birlikte, yüksek yargı içtihatları ışığında konunun
değerlendirilmesine ihtiyaç bulunmaktadır.
A.
Yasa İle Mülkiyet Hakkına Getirilen Sınırlamalar Ve Kamulaştırmasız El
Atma Kavramı.
1.
Mülkiyet Hakkı Ve Sınırlamalar.
Mülkiyet hakkı, sahibine konusu olan eşya üzerinde doğrudan
doğruya kullanma, yararlanma ve tasarruf yetkilerinin tamamını veren ve herkese
karşı ileri sürülebilen, tam, mutlak, münhasır, kutsal, vazgeçilmez bir ayni
haktır.
Mülkiyet hakkı, Anayasa’nın 35. Maddesinde negatif statü
hakları içinde sayılmıştır. Anayasanın 35. Maddesi’ne göre mülkiyet hakkı “ancak kamu yararı amacıyla,
kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı
olamaz.” Görüldüğü gibi Anayasa, mülkiyeti, yetkilerin ve yükümlülüklerin bir
arada düzenlendiği bir hak olarak düzenlenmiştir.
Anayasa Mahkemesi de mülkiyetin
bu yönüne dikkat çekmiş ve sınırsız bir hak olarak tanımamıştır. Anayasa
Mahkemesi’nin 21.06.1990 tarihli kararında “Mülkiyet hakkı, bireyin dilediği biçimde kullanabileceği
bir hak, sınırsız bir özgürlük olma niteliğini günümüzde yitirmiş, mülkiyet
anlayışı, bu hakkın, bir bakıma sosyal yapıda bir hak olduğu yolunda gelişmiş,
birçok hak gibi bu hakkın da kamu yararı amacıyla sınırlanabileceği ilkesi
benimsenmiştir.” İfadelerine yer verilmiştir.
Fakat tartışmanın kilitlendiği nokta, mülkiyet hakkının kamu yararı
gözetilerek kanunla sınırlandırılmasının sınırının ne olacağı ile ilgilidir.
Temel hak ve özgürlükleri
büyük ölçüde sınırlayan veya kullanılamaz hale getiren sınırlamalar, bu hakkın
özüne dokunur. Mülkiyet hakkının muhtevasını ve sınırlarını tespit yetkisi
kanunlara bırakılmış ise de, bu konuda kanun Kanun koyucuya mutlak bir yetki de
verilmiş değildir. Aksi görüşün kabulü, mülkiyet hakkının Anayasa teminatı
altına alınmış olmasına aykırıdır.
Devlet faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygun olması, kazanılmış
haklara saygı duyulmasını gerektirir. Kazanılmış haklara saygı ilkesi, hukukun
genel ilkeleri ve hukuk devleti kavramı içerisinde yer alır. Bu ilkenin amacı
ise, bireylerin hukuk güvenliğini sağlamasıdır. [1]
Alınan idari karar ve eylemlerle, kişilerin mülkiyet hakkını, toplumsal
yarar amacıyla kullanılamamasına engel olmak,
yetkiden fazla ödev yükletilmesi anlamına gelir. Zira ödevin yetkiden
fazla olması, mülkiyetin niteliğine, tarifine ve tarihi gelişimine aykırıdır.
2.
Fiili ve Hukuki Kamulaştırmasız El Atma Kavramı.
Kamulaştırmasız el
atma, Anayasada dayanağı bulunmayan ve HAKSIZ FİİL olarak da nitelendirilen kamulaştırmasız
el koyma suretiyle, temel insan haklarından olan mülkiyet hakkına müdahale
edilmesi hâlinde, ilgili taşınmazın bedelinin Devletçe malikine ödenmesi olarak
kısaca tanımlanabilir.
Kamulaştırmasız el
atma olarak kabul edilen uygulamalar, idarenin klasik anlamada, herhangi bir
yasal dayanak bulunmaksızın taşınmaz üzerinde fiilen tasarrufta bulunması
şeklinde olabileceği gibi, bir idari kararla mülkiyet hakkının tanıdığı
yetkilerin kullanılamaması şeklinde de olabilir.
Yargıtay
Hukuk Genel Kurulu’nun uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi
kurumlara ayrılmak suretiyle veya ilgili kanunların uygulanmasıyla tasarrufu
kısıtlanan taşınmazlar ile ilgili vermiş olduğu karar, fiili el atma dışında da
kamulaştırmasız el atmanın olabileceğini göstermiştir. Yargıtay Hukuk Genel
Kurulu’nun 15.12.2010 tarih ve 2010/5-662E. , 2010/652K. sayılı adı geçen
kararında özetle, “…Mülkiyet hakkına
kamusal yarar sebep gösterilerek getirilen sınırlama, malikin taşınmaz
üzerindeki tasarruf hakkını belirsiz bir süre için kullanılmaz hale getirerek
bir hukuk devletinde kişinin hak ve özgürlükleri ile kamu yararı arasında
bulunması gereken dengenin bozulmasına yol açarak hukuk güvenliğini yok
etmektedir.
…Bir kişinin taşınmazına eylemli olarak el atıp
tamamen veya kısmen kullanılmasına engel olunması ile imar uygulaması sonucu o
kişinin mülkiyetinde olan taşınmaza hukuken kullanmaya engel sınırlamalar
getirilmesi arasında sonucu itibari ile bir fark bulunmamakta her ikisi de
kişinin mülkiyet hakkının sınırlandırılması anlamında aynı sonucu
doğurmaktadır.” Görüşüne vurgulanmıştır.
Karardan
da açıkça anlaşılacağı üzere idari kararlarla da getirilen sınırlamalar,
mülkiyet hakkının özüne dokunarak, hakkı felç edebilecek nitelikte olabilir.
B. 2863 Sayılı Kültür ve Tabiat Varlıkları
Koruma Kanunu’nda Konuya İlişkin Düzenlemeler.
- Korunması Gereken Taşınmazların
Tespitinde İzlenecek Usul.
Söz konusu kanunun 6.
Maddesi, korunacak eserleri, sayma usulünü benimseyerek sınıflandırmaya
çalışmıştır. Kanunun 6. Maddesinde a, b, c ve d bentlerinde[2] özel
olarak belirttiği taşınmaz eserlere, 3. ve 4. Fıkralarda bazilikalar, kiliseler, manastırlar gibi örnekler
sunduktan sonra “benzeri taşınmazlar; taşınmaz
kültür varlığı örneklerindendir.” İfadesiyle koruma altına
alınacak taşınmazları belirlemiştir.
Adları sayılan bu ve benzeri taşınmazların tespiti, Kültür
ve Turizm Bakanlığının koordinatörlüğünde ilgili ve faaliyetleri etkilenen
kurum ve kuruluşların görüşü alınarak yapılır. Daha sonra tespiti yapılan bu
taşınmazlar, koruma kurulları tarafından tescil olunur.
Bu noktadan sonra mülkiyet hakkının verdiği bir
takım haklar, sınırlandırılır ya da
tümüyle malikin elinden alınır.
- Kanunla Mülkiyet
Hakkına Getirilen Sınırlamalar.
1.
İzinsiz Müdahale ve
Kullanma Yasağı.
İzinsiz müdahaleler ve kullanma
yasağı, kenar başlığı ile düzenlenen 9. Madde “Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları çerçevesinde koruma
bölge kurullarınca alınan kararlara aykırı olarak, korunması gerekli taşınmaz
kültür ve tabiat varlıkları ve koruma alanları ile sit alanlarında inşai ve
fiziki müdahalede bulunulamaz, bunlar yeniden kullanıma açılamaz veya
kullanımları değiştirilemez. Esaslı onarım, inşaat, tesisat, sondaj, kısmen
veya tamamen yıkma, yakma, kazı veya benzeri işler inşai ve fiziki müdahale
sayılır.” Şeklinde düzenlenmiştir. Madde metninde sayılan fiziki müdahalelerde
bulunmama yükümlülüğü, esas itibariyle taşınmazı olduğu gibi koruma mecburiyeti
getirir niteliktedir.
Nitekim, Yargıtay 14. Hukuk
Dairesi, tabiat varlığı olarak kabul
edilen bir taşınmaz üzerinden geçit hakkının tesisine ilişkin davada, yerel
mahkemenin vermiş olduğu geçit hakkı kararını, 11.02.2008 tarih 2008/1177E, 2008/1437K sayılı
kararındaki, “tabiat varlığı olarak
nitelendirilen yasa uyarınca da Devlet malı hükmünde bulunan merdiven üzerinde
19 parsel maliki davacılar yararına kullanımını değiştirecek nitelikte geçit tesisi olanağı
bulunmamaktadır.” İfadeleriyle bozmuştur.
2.
Ruhsatsız Yapı Yapma Yasağı.
Korunması
gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının zarar görmeden korunabilmesi için,
inşaat yapmak için imar mevzuatından kaynaklanan izinlere ek olarak, koruma
kurullarından “Koruma Yüksek Kurulunun
ilke kararları çerçevesinde” izin alınması gerekmektedir. Söz konu
izinlerin alınmaması durumunda kanunun 16. Maddesindeki ifadesiyle “koruma amaçlı imar planlarında, plana;
sitlerde, sit şartlarına aykırı olarak inşa edilen yapılar hakkında imar
mevzuatına göre işlem” yapılacaktır.
İmar mevzuatına göre, ruhsat alınmadan yapıya
başlandığı veya ruhsat ve eklerine aykırı yapı yapıldığı ilgili idarece
tespiti, fenni mesulce tespiti ve ihbarı veya herhangi bir şekilde bu duruma
muttali olunması üzerine, belediye veya valiliklerce o andaki inşaat durumu
tespit edilir. Yapı mühürlenerek inşaat derhal durdurulur.
İmar kanunun
32. Maddesine göre durdurulan inşaat için, “Ruhsata
aykırılık olan yapıda, bu aykırılığın giderilmiş olduğu veya ruhsat alındığı ve
yapının bu ruhsata uygunluğu, inceleme sonunda anlaşılırsa, mühür, belediye
veya valilikçe kaldırılır ve inşaatın devamına izin verilir. Aksi takdirde,
ruhsat iptal edilir, ruhsata aykırı veya ruhsatsız yapılan bina, belediye
encümeni veya il idare kurulu kararını müteakip, belediye veya valilikçe
yıktırılır ve masrafı yapı sahibinden tahsil edilir.”
2863 Sayılı Kültür ve Tabiat Varlıkları
Koruma Kanunu ve 3194 Sayılı İmar Kanunu birlikte değerlendirildiğinde “yapı”dan
anlaşılması gereken, “esaslı onarım, inşaat, tesisat,
sondaj, kısmen veya tamamen yıkma, yakma, kazı veya benzeri işlerdir.”
3.
Taşınmaz Maliklerinin İzin Verme Yükümlülüğü.
Mülkiyet hakkının doğal bir sonuçlarından biri de, mülkiyet hakkının
verdiği yetkilerden kimin yararlanacağına veya kullanacağını karar verme
özgürlüğüdür. Fakat koruma kapsamında bulunan bir taşınmaz olması durumunda
malikin söz konusu doğal yetkileri sınırlandırılmaktadır. Kanunun 19. Maddesi
gereğince malik, “Kültür ve Turizm
Bakanlığınca görevlendirilmiş uzmanlara, gerektiği zaman, varlığın kontrolü,
incelenmesi, harita, plan ve rölevesinin yapılması, fotoğraflarının çekilmesi,
kalıplarının çıkarılması için izin vermeye ve gereken kolaylığı göstermeye
mecburdurlar.”
C.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Ve Anayasa Mahkemesi Kararları Işığında
2863 Sayılı Kültür Ve Tabiat Varlıkları Koruma Kanunu İle Getirilen
Sınırlamaların Kamulaştırmasız El Atma Kapsamı İçinde Değerlendirilmesi Sorunu.
Yukarıda 2863 sayılı kanunla mülkiyet hakkına yasayla getirilen
sınırlamalar gösterilmiştir. Bu sınırlamalar, mülkiyet hakkının özüne dokunan
ve hakkı tümüyle kullanılamaz hale getiren sınırlamalar olup olmadığı sorunu
güncelliğini koruyan bir konudur.
Çünkü getirilen sınırlamalar, toplum yararı gözetilerek bireye yüklenen
ödevlerdendir. Söz konusu yükümlülükler, toplum ve birey arasında kurulmak
zorunda olan adil dengenin bozulmasına neden olabilecek bir niteliktedir. Bu ödevin bireyi, anayasal güvencelerden
mahrum bırakmaması amacıyla söz konusu kanun çok önemli önlemler almıştır.
2863 sayılı kanunun 15.
Maddesinin a bendi “ Kısmen veya
tamamen gerçek ve tüzelkişilerle mülkiyetine geçmiş olan korunması gerekli
taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile korunma alanları Kültür
ve Turizm Bakanlığınca hazırlanacak programlara uygun olarak kamulaştırılır. Bu maksat
için, Kültür ve Turizm Bakanlığı bütçesine yeterli ödenek konur” ifadeleriyle
açıkça idareye ÖDEV yüklemiştir.
Maddenin lâfzî ve amaçsal yorumu, idareye herhangi bir takdir yetkisi vermediği
gibi, açıkça kamulaştırma zorunluluğunu ve yeterli ödenek temin etme görevini
yüklemiştir. Söz konusu düzenleme, idareyi kamulaştırmaya zorlamak değil
hukuk devletinin gereği olarak anayasal güvence altına alınmış özel mülkiyet
hakkının korunması amacını taşımaktadır.
Zaten, 2942 sayılı kamulaştırma kanunun 3.
Maddesinin gerekçesinde “Madde ile,
idarelerin, yeterli ödenek temin etmeden kamulaştırma işlemlerine
başlamalarının engellenmesi öngörülmüştür.” İfadesiyle değişiklik öncesi,
uzun sürelerde ödenmeyen kamulaştırma bedeli sorunun önüne geçilmeye
çalışılmıştır.
Yargıtay 5. Hukuk
Dairesinin 2011/5468E. , 2011/15095K. sayılı kararı söz konusu maddenin amacını
destekler niteliktedir. Künyesini belirttiğimiz 28.09.2011 tarihli karar, “ Davaya konu taşınmaz Kültür ve Turizm
Bakanlığı Kültür ve Tabiat Varlıkları Yüksek Kurulunun 12.10.1984 tarih ve 441
sayılı kararı ile 1. Derece Arkeolojik Sit Alanı içine alınmış, bu
kararla birlikte taşınmazda hiçbir yapılaşmaya, bilimsel araştırma,
restorasyon, konservasyon düzenleme çalışmalarının dışında hiçbir kullanıma,
yeni tarımsal alanların açılmasına ve ağaçlandırmaya izin verilmeyeceği
belirlenmiştir. Davacının taşınmazı kullanmasının engellendiği anlaşıldığından
taşınmaza davalı Kültür ve Turizm Bakanlığınca kamulaştırmasız el atıldığının
kabulü gerekir. Taşınmazın aynına ilişkin bu davanın görülme yeri Adliye
Mahkemeleridir.” İfadeleriyle birlikte
benzer olaylara ilişkin Yargıtay içtihadını açıkça ortaya koymuştur.
Tüm bunlardan ayrı olarak taşınmaz
malikleri mülkiyet hakkının olumlu içeriğine göre, eşyayı eylemli olarak
dilediğince kullanma, ondan ve semerelerinden yararlanma, eşyayı zilyedinde
bulundurma, satış, bağışlama, nesnel haklar kurma, kişisel haklarla sınırlama
gibi, eşya üzerinde dilediğince tasarrufta bulunma yetkilerine sahiptir. Bunu
engelleyecek hiçbir müdahale, Anayasa 35. Maddede gösterilen ve negatif statü
hakları içerisinde sayılan mülkiyet hakkıyla bağdaşmaz.
Kamulaştırmasız el atma
davalarında mihenk taşı olarak kabul edilen, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi
23.09.1982 tarihli Sporrong ve Lonnroth Kararında, Sporrong ve Lonnroth ait taşınmazlara kamulaştırma
yapılacağı gerekçesiyle yapı yasağı getirilmiştir. Sporrong’a ait taşınmazın yirmi beş yıl,
Lonnroth'a ait taşınmazın ise on iki yıl boyunca inşaat yasaklarına konu, bu izin ve yasaklar sonucunda taşınmazı
satma, kiralama, kullanma, yararlı değişiklikler yapma gibi mülkiyet hakkının
sahibine verdiği yetkileri kullanma konusunda sıkıntı çektikleri ileri
sürülmüştür. Yapılan başvuruda, “olayda
mülkiyet hakkına doğrudan el konulmadığı ama verilen izin ve getirilen
yasakların el konulma sonucunu doğurduğu, bunun da hakkın özüne dokunduğu”
sonucuna ulaşarak davacılar AİHS ihlali gerekçesiyle haklı bulunmuşlardır.
Türkiye Cumhuriyeti olarak
tarafı bulunduğumuz Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 No’lu ek protokolünün
mülkiyetin korunmasını düzenleyen 1. Maddesi “Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı
gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve
yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun
olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir” hükmü AİHM’nin, birçok sözleşmeyi ihlal
kararına gerekçe olmuştur.
Yine bu kapsamda Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi’nin 14. Maddesinde düzenlenen
“ayrımcılık yasağı” mülkiyet hakkı ile birlikte değerlendirilerek
temel hakların arasında yer almaktadır. Ayrımcılık yasağı ve mülkiyet hakkı; mal ve mülküne müdahale eden bir muameleye tabi
tutulduğunu ve bu muamelenin benzer durumda bulunanlara yapılan muamele ile
haklı gösterilemeyecek bir farklılık arz ettiğini kanıtlaması anlamına
gelmektedir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, Pine Valley Developments Ltd ve diğerleri
İrlanda’ya karşı davasında,
başvurucular sınayi depolar ve büro açma ile ilgili bir planlama izni
taslağına güvenerek bir miktar arazi satın almışlardır. Detaylı planlama onayı
verilmediğinden satın alınan arazi değer kaybetmeye devam etmiştir. Nihayetinde planlama kanununun yanlış
uygulanmasına çare olmak ve planlama izinlerinin geçerli kılınması amacıyla bir kanun
kabul edilmiştir. Fakat başvuruculara yine de planlama izni verilmemiştir. Başvurucuların
diğer mülk sahiplerine göre ayrımcılığa tabi tutuldukları yönündeki şikâyetleri
Mahkeme tarafından kabul edilmiştir.
Söz konusu kararda da açıkça görüleceği üzere
müvekkillerin murisi tarafından satın alınan taşınmaz 1995 yılında alınan bir
idari karar ve daha sonra yapılan fiili müdahalelerle birlikte, diğer özel
mülkiyet sahiplerinin haklarından farklı bir uygulamaya tabii kılınmış ve mağduriyetlerine
neden olan bir ayrımcılığa tabi tutulmuşlardır.
Fakat, AİHM tüm bu kararlarını yanlışlar nitelikte, Sinan Yıldız –
Türkiye davasında “kanunda mutlak bir inşaat
yasağı öngörülmemektedir ve bütünüyle bir satış yasağı söz konusu değildir.
Başvuranlar, yalnızca mülklerinde yapacakları tadilatlar veya satış için ilgili
yetkililerin iznini almak zorundadırlar ve bunun amacı da arkeolojik değeri bulunan
bir alanın korunmasıdır. Yandaki arsanın kamulaştırılmış olması bu gerçeği
değiştirmez.
Ayrıca, 2863 sayılı Kanunda
birinci derece arkeolojik sit alanı ilan edilen özel mülkiyete ait parsellerin
başka arazilerle değiştirilebileceği ve söz konusu arazinin üzerinde bina varsa
değerinin malikine ödenebileceği öngörülmektedir. Her ne kadar bu işlemi
başlatma tasarrufu ilgili bakanlıklara ait olsa da, başvuranların bundan
yararlanmak için gerekli girişimde bulunmadıkları görülmektedir.
Bu değerlendirmeler ışığında
AİHM, ihtilaf konusu müdahalenin başvuranlara güdülen meşru amaçla orantısız,
aşırı bir yük getirmediğini değerlendirmektedir. AİHM, 1 no’lu Protokolün 1.
maddesine dayandırılan şikâyetin açıkça dayanaktan yoksun olduğuna…” hükmederek davacıların taleplerini reddetmiştir.
Karar her ne kadar konuyla
örtüşüyor görünse de, somut olayın özel ayırt edici özellikleri gözden
kaçırılmamalıdır. Çünkü hukuki kamulaştırmasız el atma kavramı, malikin hakkını
kullanabilmesi için tüm yolları tüketmesi sonrasında gündeme gelebilecek bir
haksız fiildir.
D.
SONUÇ
İdare tarafından alınan idari
kararlar ve yapılan idari eylemler sonrasında birçok mülkiyet hakkını ihlal
eden müdahalelere rastlamak mümkündür. İmar planı değişiklikleri, kıyı-kenar
çizgisinin tespiti, kamulaştırmasız el atma, düzenleme ortaklık payı gibi
birçok örnek sıralayabiliriz. Çalışmamızda 2863 Sayılı
Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma Kanunu’nda getirilen sınırlamaların
kamulaştırmasız el atma kavramıyla açıklanabilir olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
İdarenin alacağı koruma kararlarıyla kamu yararı gözetilirken, bireylere aşırı
yükümlülükler getirmek demokratik hukuk devleti ilkeleri de gözetilerek, adil
bir denge sağlama amacı taşıyarak yapılmalıdır.
[1]
Başpnar Veysel,
Mülkiyet Hakkını İhlal Eden Müdahaleler, Syf 101.
[2] Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları
şunlardır:
a) Korunması gerekli tabiat varlıkları ile 19 uncu yüzyıl
sonuna kadar yapılmış taşınmazlar,
b) Belirlenen tarihten sonra yapılmış olup önem ve
özellikleri bakımından Kültür ve Turizm Bakanlığınca korunmalarında gerek
görülen taşınmazlar,
c) Sit alanı içinde bulunan taşınmaz kültür varlıkları,
d) Milli tarihimizdeki önlemleri sebebiyle zaman kavramı ve
tescil söz konusu olmaksızın Milli Mücadele ve Türkiye Cumhuriyetinin
kuruluşunda büyük tarihi olaylara sahne olmuş binalar ve tesbit edilecek
alanlar ile Mustafa Kemal ATATÜRK tarafından kullanılmış evler.
Hiç yorum yok:
Yorum Gönder